La Administración Pública
La administración Pública es un sintagma de límites imprecisos que
comprende el conjunto de organizaciones públicas que
realizan la función administrativa y de gestión del Estado y de otros entes públicos con
personalidad jurídica, ya sean de ámbito regional o local.
Por
su función, la Administración
Pública pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político,
"satisfaciendo" los intereses públicos de forma ¿inmediata?, por
contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma
mediata.
Se
encuentra principalmente regulada por el poder ejecutivo y los
organismos que están en contacto permanente con el mismo. Por excepción,
algunas dependencias del poder legislativo integran la noción de
"Administración Pública" (como las empresas estatales), a la vez que
pueden existir juegos de "Administración General" en los otros cuatro
poderes o en organismos estatales que pueden depender de alguno.
Origen y alcances del término
No
obstante, el concepto de Administración Pública puede entenderse desde dos
puntos de vista. Desde un punto
de vista formal, se entiende a la entidad que administra, es decir, al
organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los
medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Desde
un punto de vista material,
se entiende más bien la actividad administrativa, o sea, la actividad de este
organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia, tanto
en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares
para asegurar la ejecución de su misión.
También
se puede entender como la disciplina encargada del manejo científico de los
recursos y de la dirección del trabajo humano enfocada a la satisfacción del
interés público, entendido este último como las expectativas de la
colectividad.
Conceptos de administración pública
Es
la acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para el
cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses
públicos y a resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado. Es el
conjunto de organismos encargados de cumplir esta función.
La
administración pública, en tanto estructura orgánica, es una creación del
Estado, regulada por el derecho positivo y como actividad constituye una
función pública establecida por el ordenamiento jurídico nacional. Pero tanto
la organización como la función o actividad reúnen, además, caracteres técnico políticos,
correspondientes a otros campos de estudio no jurídicos, como los de la teoría
de la organización administrativa y la ciencia política. Por lo tanto la noción
de la administración pública dependerá de la disciplina o enfoques principales
de estudio (el jurídico, el técnico o el político), en virtud de no existir,
como ya lo hemos señalado, una ciencia general de la administración pública
capaz de armonizar y fundir todos los elementos y enfoques de este complejo
objeto del conocimiento.
La
administración pública es la organización que tiene a su cargo la dirección y
la gestión de los negocios estatales ordinarios dentro del marco de derecho,
las exigencias de la técnica y –last but not least- una orientación política.
En
los términos de la clásica definición de Charles- Jean Bonnie, formulada a
inicios del siglo XIX, la Administración Pública es “la que tiene la gestión de
los asuntos respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del
ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones
como incumbiendo al orden público”.
Años
después, se ha dicho, y con razón, que la administración pública es parte del
Poder Ejecutivo y se ve regulada por el derecho administrativo, tanto en su
estructura y organización como en su actividad o funcionamiento. Sin embargo
cabe aclarar que no todo el Poder Ejecutivo es administración pública y que la
inserción de esta en el ámbito del poder ejecutivo no impide que también se
ubique, en menor medida, en las esferas del Poder Legislativo y del Poder
Judicial, lo mismo que en los organismos constitucionales autónomos, como lo
acreditan la existencia de la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros
en la Cámara de Diputados, de la Secretaría General de Servicios
Administrativos en el Senado, del Consejo de la Judicatura Federal en el ámbito
del Poder Judicial, y de la Dirección General de Administración del organismo
constitucional autónomo denominado Banco de México. En suma, no todo el Poder
Ejecutivo es administración pública, ni toda la administración pública se sitúa
en el área del Poder Ejecutivo.
Se
puede entender la administración pública como el conjunto de áreas del sector
público del Estado que, mediante el ejercicio de la función administrativa, la
prestación de los servicios públicos, la ejecución de las obras públicas y la
realización de otras actividades socioeconómicas de interés público trata de
lograr los fines del Estado.
El
Gobierno se sirve de la Administración Pública Federal para realizar las
funciones asignadas al Poder Ejecutivo de la Federación. La Administración
Pública Federal, en consecuencia, sirve de soporte para asumir las
responsabilidades designadas al Presidente de la República, quien se apoya para
ello directamente en las Secretarías y Dependencias del Estado. Al sistema de
administración del Gobierno Federal se le denomina Administración Pública
Federal, y opera a través de dependencias y entidades que dependen del poder
ejecutivo.
La
administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales.
Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede
explicar a partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones
de dominación que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero para
nuestro caso, es suficiente con ceñirnos al Estado tal y como lo denominó
Maquiavelo tiempo atrás: "los estados y soberanías que han existido y
tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repúblicas o
principados"
Es
el subsistema instrumental del sistema político compuesto por un conjunto de
interacciones, a través de las cuales se generan las normas, los servicios, los
bienes y la información que demanda la comunidad, en cumplimiento de las
decisiones del sistema político. La Administración Pública constituye siempre
un instrumento que, al menos formalmente, se encuentra al servicio de fines
ulteriores: aquellos que una sociedad históricamente determina por medio de su
instancia gubernamental y que considera como políticamente valiosos.
Elementos de la administración pública
Los
principales elementos de la administración pública son:
Medios
personales o personas físicas.
Medios
económicos, los principales son los tributos.
Organización,
ordenación racional de los medios.
Fines,
principios de la Entidad administrativa.
Actuación,
que ha de ser lícita, dentro de una competencia de órgano actuante.
Jurídicamente, el concepto de
Administración Pública se usa más frecuentemente en sentido formal, el cual en
palabras de Rafael Bielsa, no denota una persona jurídica, sino un organismo
que realiza una actividad del Estado. En este sentido, si decimos
"responsabilidad de la Administración" se quiere significar que el
acto o hecho de la Administración es lo que responsabiliza al Estado. Así pues, en realidad es el Estado la parte en
juicio, a ese título tiene la Administración Pública el privilegio de lo
contencioso administrativo (Enrique Sibaja Núñez).
Actualmente
el modelo de Administración habitual es el modelo burocrático descrito
por Max Weber. Se
basa en la racionalidad instrumental y en el ajuste entre objetivos y medios.
La
Administración posee una serie de prerrogativas que la colocan en una posición
superior a la del administrado. Entre dichos poderes destacan:
La
capacidad ejecutiva de los actos administrativos (por ejemplo, el cobro de multas por el procedimiento de apremio). Es decir, los actos de la Administración deben
cumplirse, son obligatorios, y la Administración está autorizada para
imponerlos unilateralmente a los particulares.
Es
un conjunto de funcionarios que están ligados al cumplimiento de las funciones
estatales: en los niveles operativos, técnicos y profesionales comprendidos en
las tareas administrativas, así como los niveles especializados bajo sistemas
independientes de carrera. Las características de las burocracias exitosas de pende
de una burocracia profesional y meritocrática, capaz de gestionar las políticas
públicas - durante momentos de transiciones de gobierno y períodos de crisis -.
Así, las funciones estatales tienen asegurada la capacidad técnica, la
neutralidad de la implementación pues facilita la implementación efectiva y
eficiente de las políticas y limita la discrecionalidad en las decisiones del
gobierno: y la continuidad de las políticas. Así, los requisitos
institucionales serían:
Principios
meritocráticos para la contratación, promoción y destitución de los empleados
públicos.
Autonomía
técnica en el desempeño de las funciones.
La
existencia de un sistema adecuado de gestión de RR. HH que promueva la
planificación, la optimización de la organización, fomente la capacitación, desarrollo
y desempeño: una adecuada remuneración; y gestione las relaciones labores,
sociales y humanas.
Esto
debe articularse con un sistema de información que supervise desde un enfoque
funcional y fiscal la evolución de los recursos humanos.
Elementos de la administración pública
Los
principales elementos de la administración pública son:
Medios
personales o personas físicas.
Medios
económicos, los principales son los tributos.
Organización,
ordenación racional de los medios.
Fines,
principios de la Entidad administrativa.
Actuación,
que ha de ser lícita, dentro de una competencia de órgano actuante.
Jurídicamente, el concepto de
Administración Pública se usa más frecuentemente en sentido formal, el cual en
palabras de Rafael Bielsa, no denota una persona jurídica, sino un organismo
que realiza una actividad del Estado. En este sentido, si decimos
"responsabilidad de la Administración" se quiere significar que el
acto o hecho de la Administración es lo que responsabiliza al Estado. Así pues, en realidad es el Estado la parte en
juicio, a ese título tiene la Administración Pública el privilegio de lo
contencioso administrativo (Enrique Sibaja Núñez).
Actualmente
el modelo de Administración habitual es el modelo burocrático descrito
por Max Weber. Se
basa en la racionalidad instrumental y en el ajuste entre objetivos y medios.
La
Administración posee una serie de prerrogativas que la colocan en una posición
superior a la del administrado. Entre dichos poderes destacan:
La
capacidad ejecutiva de los actos administrativos (por ejemplo, el cobro de multas por el procedimiento de apremio). Es decir, los actos de la Administración deben
cumplirse, son obligatorios, y la Administración está autorizada para
imponerlos unilateralmente a los particulares.
Es
un conjunto de funcionarios que están ligados al cumplimiento de las funciones
estatales: en los niveles operativos, técnicos y profesionales comprendidos en
las tareas administrativas, así como los niveles especializados bajo sistemas
independientes de carrera. Las características de las burocracias exitosas de pende
de una burocracia profesional y meritocrática, capaz de gestionar las políticas
públicas - durante momentos de transiciones de gobierno y períodos de crisis -.
Así, las funciones estatales tienen asegurada la capacidad técnica, la
neutralidad de la implementación pues facilita la implementación efectiva y
eficiente de las políticas y limita la discrecionalidad en las decisiones del
gobierno: y la continuidad de las políticas. Así, los requisitos
institucionales serían:
Principios
meritocráticos para la contratación, promoción y destitución de los empleados
públicos.
Autonomía
técnica en el desempeño de las funciones.
La
existencia de un sistema adecuado de gestión de RR. HH que promueva la
planificación, la optimización de la organización, fomente la capacitación, desarrollo
y desempeño: una adecuada remuneración; y gestione las relaciones labores,
sociales y humanas.
Esto
debe articularse con un sistema de información que supervise desde un enfoque
funcional y fiscal la evolución de los recursos humanos.
Nueva gestión pública
Es
una serie de reformas administrativas que involucran una gestión por objetivos
que usa indicadores cuantitativos, uso de la privatización, separación entre
clientes y contratistas, la desintegración de instituciones administrativas
tradicionales, el enfoque de estados como productor de servicios públicos, uso
de incentivos en salarios, costos reducidos y mayor disciplina presupuestaria.
Usa la evaluación como instrumento para mejorar el proceso.
La
nueva gestión pública tiene cuatro métodos:
La
delegación de la toma de decisiones en jerarquías inferiores como agencias
operativas, organismos regionales, gobiernos subnacionales pues éstos están más
próximos al problema y tienen objetivos más claros.
Una
orientación hacia el desempeño que comienza desde los insumos y el cumplimiento
legal hasta los incentivos y los productos.
Una
mayor orientación hacia el cliente bajo las estrategias de informar y escuchar
al cliente para comprender lo que quieren los ciudadanos y responder con buenos
servicios.
Una
mayor orientación de mercado, aprovechando los mercados o cuasi-mercados (a
través de contratos de gestión y personal), la competencia entre los organismos
públicos, el cobro entre los organismos y la externalización, mejoran los
incentivos orientados al desempeño.
Así,
la dirección de las reformas es:
Una
ordenación más estratégica de las políticas públicas.
Separadora
del diseño de las políticas de la implementación, o el financiamiento de la
provisión.
Un
sistema de gestión financiera que haga énfasis en los resultados, entregue un
costeo completo, contabilice todos los insumos y los productos, y que al mismo
tiempo descentralice los controles de gastos ex ante; comúnmente, los controles
se hacen menos específicos (categorías presupuestarias más amplias, por
ejemplo) y no se eliminan los controles externos, sino que se cambian de ex ante
a ex post.
Un
sistema de personal descentralizado que ponga mayor énfasis en la gratificación
por el desempeño.
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